[파란의 바다소식]제주도 해안사구의 잔혹사, 이호동 해안사구 개발 논란

우리 사회의 다양한 눈으로 제주의 가치를 더하는 <오늘의 시선>입니다. 오늘은 해양시민과학센터 <파란>의 윤상훈 전문위원과 이야기 나눠보겠습니다. 안녕하세요?

안녕하세요. 윤상훈입니다.

오늘은 어떤 주제를 가지고 이야기해 주실 건가요.

최근 제주시 이호동 해안사구 개발사업을 둘러싸고 지역 주민의 반발이 거쎈 상황입니다. 공사는 중단된 상태이지만, 훼손된 해안사구와 소나무는 그대로 방치되어 있고, 제주도는 법적 문제가 없다며 방관하고 있는데요. 오늘은 이호 해안사구 개발 논란을 통해서, 과거에서 지금까지 제주도의 자연유산이며 문화유산인 해안사구의 개발사, 어떻게 보면 잔혹사?에 대해 이야기 나누겠습니다.

이호동 해안사구 '섯동산'의 훼손된 소나무와 잠시 공사중단된 해안사구 ⓒ파란

지난 1월 8일인데요. 제주시 이호1동 서마을 주민들은 파괴된 해안사구 복원하고, 건축 허가를 취소하라고 기자회견을 열었는데요. 어떤 내용인지요.

이호해수욕장 인근에 ‘섯동산’(이호동 375-41번지)이란 해안사구인데요. 이곳은 국유지에서 민간에 매각된 뒤, 최근에 상가 건축을 위한 공사가 진행되었습니다. 이호1동 서마을 주민들은 수백 년간 마을을 지켜온 해안사구가 무분별하게 훼손되고 있다며 건축 허가 취소와 원상 복구를 요구했고요. 사업자는 인허가 절차에 합법적으로 사업을 추진했다는 입장이고, 제주도정 역시 법적 요건 충족 여부를 중심으로 검토해 왔다고 설명합니다. 하지만 주민들은 “마을에 직접적인 영향을 미치는 사업으로 주민 의견을 듣는 과정이 선행돼야 한다”며 제주시장의 면담을 요구하고 있습니다.

이호마을에 위치한 ‘섯동산’이라고 하셨는데요. 이곳은 마을 주민들이 1970년대부터 소나무, 아까시나무를 심어 해안사구를 보전한 곳이라고 하죠.

네. 이호 주민들이 제공한 ‘이호 마을지’를 살펴보니, 주민들이 직접 이곳 ‘섯동산’에 아까시나무와 소나무를 식재하는 사진을 확인할 수 있었습니다. ‘섯동산’은 ‘서쪽에 있는 언덕’이라는 뜻이지만, 단순한 지리적 표현을 넘어, 이호 마을의 생태적, 문화적 가치를 담은 이름으로 더욱 중요한 의미를 갖고 있는데요. 이호 해안사구는 강한 북서풍과 모래바람을 막아 마을과 농경지를 보호하는 자연 방파제 역할을 지금까지 해왔고, 이호1동 마을은 이호 해안사구에 기대어 형성될 수 있었습니다. 그래서 ‘섯동산’은 마을 공동체가 수십 년간 관리해온 생활, 문화의 상징이라 할 수 있고요.

'이호 마을지'에 실린 이호동 해안사구 '섯동산'에 나무를 식재하는 사진들 ⓒ고명효(이호마을 해녀)

이호 해안사구는 제주시에 위치한 도심지 유일의 해안사구라고 하는데요. 그렇다면, 지금 상황은 어떤지요.

이호 해안은 제주공항에서 차로 약 15분, 시내에서 7km 거리로 접근성이 뛰어나 관광객과 지역 주민 모두 즐겨 찾는 곳입니다. 하지만, 그동안 이호 해안사구는 도로개발, 인공 건축물 시설로 인해 야금야금 잘렸는데요. ‘섯동산’ 일대 또한 2006년 도로 개설로 해안사구 절반 가량이 절취되었던 곳입니다. 하지만, 지역 주민들은 이후 석축을 쌓고 둔덕 위에 모래를 다지고, 손수 소나무를 심어 해풍과 모래바람을 막는 해안사구의 기능을 유지해 왔습니다. 지금은 사업자가 소나무를 뿌리째 뽑아냈고, 포크레인으로 모래언덕을 깎아내면서 훼손이 발생했고요. 일단, 주민 반발로 공사가 일시 중단된 상태이지만, 공사 재개는 시간문제인 듯 합니다.

이호동 해안사구 원상복구 요구 현수막 ⓒ파란

작년, 2025년 9월에 제주도와 제주도의회는 ‘제주특별자치도 해안사구 보전 및 관리에 관한 조례’를 제정했는데요.

‘제주특별자치도 해안사구 보전 및 관리에 관한 조례’(한권 의원 발의)는 해안사구의 무분별한 개발을 막고 체계적으로 보전, 관리하기 위해 제정된 법규인데요. 전국에서는 세 번째, 광역자치단체로서는 첫 번째 해안사구 보전 조례입니다. 핵심은 제주도 소유(도유지)의 해안사구는 행정재산으로 지정해 매각, 교환, 양여, 대부가 불가하고, 도지사는 5년마다 해안사구 보전과 관리 기본계획을 수립해야 합니다. 그리고 도지사 산하에 해안사구보전위원회를 설치, 운영하도록 되어 있고, 행정은 실태조사와 복원사업을 추진하고, 도민은 보전 활동에 협력해야 함을 명시하고 있습니다.

‘해안사구 보전 및 관리에 관한 조례’의 내용은 알겠는데요. 이 조례안이 이번 이호 해안사구 개발에 그 어떤 효력이나 대안을 제시할 수 없는건가요.

조례에 규정된 관리기본계획은 법적으로 의무화되었지만 현재는 준비 단계에 머물러 있습니다. 해안사구보전위원회는 아직 구성되지 않았고요. 다만 행정은 훼손된 해안사구를 복원하고 생태적 가치를 회복할 의무가 조례에 규정되어 있습니다. 지금이라도 이호 해안사구에 대한 실태조사를 진행하고, 전문가, 행정, 주민이 참여하는 해안사구보전위원회를 관리기본계획 수립 전이라도 우선 구성해야 합니다. ‘섯동산’의 보전 필요성이 인정되면, 도유지로 매입할 수 있고요. 이호마을 주민들은 묵묵부답인 행정에 대해 각종 정보공개청구, 행정심판청구, 주민감사청구 등 민간이 취할 수 있는 행정적 조치를 검토하고 있다고 합니다.

환경부는 생태적으로 중요한 해안사구를 공식적인 해안사구로 지정해 정기적으로 모니터링하고 있다는데요. 제주도에는 환경부가 지정, 관리하는 14개의 해안사구가 있다고 하는데요. 이호 해안사구도 포함되지요.

네. 맞습니다. 환경부는 전국적으로 189개 해안사구를 목록화해 관리 중이며, 제주도는 그중 14곳이 지정되어 있습니다. 제주시에는 이호 해안사구가 유일하고요. 곽지, 협재, 하모, 사계, 표선, 섭지코지, 신양, 하도, 평대, 월정, 함덕, 중문, 김녕 해안사구 등이 지정되어 있습니다. 하지만, 환경부가 지정한 해안사구라고 해서 모두 법적으로 보전 조치가 취해지진 않습니다. 오히려 법의 사각지대에 있었는데요. 지금이라도, 생태문화적으로 중요한 해안사구는 개발을 원천적으로 차단하기 위해, 환경부 생태경관보전지역이나 해양수산부 해양보호구역으로의 지정을 검토했으면 합니다. 제주도는 절대보전지역 지정을 적극 검토할 수 있고요.

제주도 해안사구는 1970년에 비해 80% 이상 감소했다는 연구 자료가 있는데요. 최근에는 또, 기후위기 시대에 블루카본 저장소라고 복원사업을 진행하고 있죠.

2017년 국립생태원이 발표한 ‘국내 해안사구 관리현황 조사 및 개선방안 마련 연구’ 보고서에 따르면, 제주 해안사구 면적은 1970년대 13.55㎢에서 2016년 2.38㎢로 82.4% 감소했습니다. 전국에서 훼손율이 가장 높은데요. 도로 개설과 관광 개발, 매립, 건축 하가 등으로 인한 훼손입니다. 이번 이호 해안사구 훼손 논란은 물론, 앞서 언급한 환경부 지정 14곳의 상황도 거의 마찬가지입니다. 한편, 해양수산부는 2022년부터 2027년까지, 성산읍 오조리, 성산리, 고성리, 신양리 일대의 해안사구에서 ‘성산읍 갯벌식생 복원사업’을 진행해 순비기나무 등 염생식물을 식재하고 있는데요. 아이러니하게도, 한편에서는 개발, 또 한편에서는 복원이 동시에 이뤄지고 있습니다.

제주도 최대의 해안사구는 제주시 주좌읍에 위치한 ‘김녕 해안사구’라는데요. 이곳의 해안사구 98%가 각종 개발사업으로 사라졌다죠.

김녕 해안사구는 강한 북서풍에 의해 해안의 모래가 내륙으로 형성된 대규모 모래 언덕이었습니다. 1차, 2차 해안사구도 잘 발달되었고 해송 숲이 넓고 깊게 형성된 곳으로 과거 1970년대 위성 지도를 보면, 내륙 깊숙이 해안사구가 형성된 것을 확인할 수 있습니다. 그런데 과거 4㎢의 해안사구 면적은 98% 감소하였고, 지금은 일부 구간만 남아 있습니다. 거대한 모래 저장소, 블루카본 저장소가 ‘모래 바람 날리는 쓸모없는 땅’으로 치부되었습니다. 해수욕장에 가까이 접근하기 위해 개설된 도로, 관광 개발, 주거지 확장으로, 이제는 대형 해안사구의 원형을 찾아볼 수 없게 되었습니다.

그런데, 관광 개발의 이익보다 해안사구 훼손으로 재해 위험이 증가하고, 또 각종 문제가 나타나고 있다는데요.

김녕 해안사구는 제주 최대 규모였던 해안사구가 개발로 거의 사라진 대표적 사례로 꼽히는데요. 그런데, 해안사구 개발로 막대한 이익을 보았냐면, 그것도 아닙니다. 해안사구 훼손으로 김녕 해안의 모래가 자연적으로 보충되지 못했고, 해안 침식이 크게 발생했습니다. 자연 방파제 기능이 상실되면서 재해 위험이 증가했는데요. 더불어 토종 식생과 서식지가 소실되면서 연안 생태계가 붕괴되었습니다. 해안사구 위에 개설된 해안도로는 바람이 불면 모래가 쌓이기를 반복하고 있습니다. 향후 생태 복원과 제도적 보호가 절실히 요구되고, 이호, 월정과 평대 등 다른 해안사구 보전 논란에도 중요한 교훈을 제공하고 있습니다.

환경부가 지정해서 관리하는 제주도 14곳 해안사구의 현재 모습도 각종 개발사업으로 위기를 겪고 있는데요. 뿐만 아니라, 환경부가 지정하지 않은, 관리의 사각지대 있는 해안사구도 상당히 많이 존재하지요?

방금 언급한 14곳은 환경부가 5년 단위 정기 조사를 진행하고 관리 체계를 제안하는데요. 하지만 정부 목록에 포함되지 않은 제주도의 해안사구는 다수 존재합니다. 일례로, 제주도 동쪽에 있는 ‘섬 속의 섬’ 우도는 해안사구의 전시장이라 할만큼 사구 생태계가 잘 발달된 곳이었습니다. 서빈백사로 알려진 세계적으로도 드문 홍조단괴 해안사구, 하고수동과 검멀레 해안사구는 모래의 형태와 색깔, 사구의 형성 방식이 모두 다릅니다. 소중한 자연유산이며 문화유산입니다. 저도 어린시절, 우도에서 자라서 이곳을 잘 기억하는데요. 특히 하고수동의 넓은 해송 숲과 모래 언덕, 얕은 모래 해안의 비단조개는 해수욕장 관광 개발로 지금은 흔적도 없이 사라졌습니다.

또 다른 사례도 있을텐데요. 서귀포 중문 해안사구는 서핑과 해양 레저로 유명한데, 반면 해안사구 훼손은 어느 곳보다 심한 곳이죠.

중문 해안사구는 붉은바다거북의 산란과 부화가 기록된 국내 유일한 장소입니다. 그런데, 거의 20년째 바다거북의 산란은 확인되지 않고 있는데, 이는 중문 해안의 본격적인 개발 역사와 함께 합니다. 1972년에 ‘제주도 종합개발계획’에 따라 중문관광단지 개발 계획이 확정되고, 1980년대 중문색달 해수욕장, 여미지 식물원, 중문 골프장과 호텔 등 주요 시설이 완공되었는데요. 이때의 개발계획의 목표는 ‘더 많은 사람들이, 바다에 더 가까이’였습니다. ‘세계적인 관광도시’, ‘국제 자유도시 부흥’을 목표로 제정된 제주특별법도 한몫 했고요. 지금은 정반대로, 훼손된 사구를 복원하고, 호텔 조명과 탐방로 개선으로 바다거북 산란지 회복 방안이 제안되고 있습니다.

다시, 이호 마을 이야기를 나눌텐데요. 이번 ‘섯동산’ 논란이 있었던 곳은 과거 ‘이호유원지(이호랜드) 개발사업’이라는 이름으로 초대형 해양 매립사업이 진행된 곳이기도 한데요.

이곳은 1999년 최초 개발계획이 수립되고 2006~2007년 제주분마이호랜드(주)가 509억 원을 투입해, 이호 바다와 해안사구 약 8만7,889㎡를 매립했습니다. 휴양콘도, 해양휴양시설, 국제센터 등 복합 리조트를 만들겠다는 계획이었는데요. 하지만, 사업은 장기간 표류하고 매립지는 방치되었고, 결국 제주도는 2022년, 사업 정상 추진이 불가하다며 개발사업 승인을 취소했습니다. 2024년에는 대법원 판결로 취소를 확정하면서 25년 만에 사업이 최종 좌초되었고요. 당시 이호 마을 주민들은 해안사구와 연안 생태계 훼손에 반발했지만 받아들여지지 않았고요. 일자리 창출이나 지역경제 활성화는 허상이었습니다. 이호유원지 개발사업은 주민들에게 실질적 혜택을 주지 못한 채, 환경 훼손과 행정적 갈등만 남긴 대표적 실패 사례로 기록되고 있습니다.

1990년 이호 매립 전(왼쪽, ⓒ고명효(이호마을 해녀))과  2024년 기준 이호 매립이후 현재 모습(오른쪽, 출처: 네이버 지도)

이호 주민들은 좌초된 이호유원지 매립지를 단순한 상업 개발이 아니라 ‘공공성과 환경 보전’을 중심으로 활용하기를 바라고 있다는데요. 

이호 마을 주민들이 ‘섯동산’ 훼손에 크게 반발하는 이유이기도 합니다. 지역 주민들은 “제주 바다와 이호 해안사구를 잇는 자연경관 회복을 최우선 가치로 두자”, “마을의 ‘바다 앞마당’을 되찾고 싶다”고 이야기합니다. 이호 매립지 일부를 원상복구하거나 생태공원으로 조성해 해안사구와 연안 생태계를 되살리자는 의견인데요. 이미 실패한 초대형 리조트 사업의 재추진을 원하지 않고, 지역 주민의 삶과 문화를 고려한 생태 복원과 공공 공간의 거점으로 활용하길 바라고 있습니다. ‘섯동산’ 훼손도 같은 맥락에서 반대하고 있고요. 매립지 방치와 관리 부실에 대한 행정의 책임을 묻고, 향후 활용 방안에 주민 의견을 반영해야 한다는 주장입니다.

2023년 해안사구 잡초 정리하는 해녀 삼춘들 ⓒ고명효(이호마을 해녀)

이호 해안사구 훼손 논란을 통해서 제주도 전반의 해안사구 정책 현황과 문제점을 살펴봤는데요. 마지막으로 해안사구 보전을 위한 바람이 있다면 이야기해 주시죠.

저는 제주올레 중 서귀포 안덕면 박수기정에서 화순 금모래 해변을 지나, 산방산 아래 황우치 해변과 용머리 해안의 설쿰바당으로 어이지는 길을 좋아했는데요. 화순 금모래 해안사구는 지금 생각해도, 너무 안타까운 공간이며, 제주 바다의 해안사구 잔혹사 중 한 장면으로 또렷이 기억에 남습니다. 대형 항구 개발로 해안사구 대부분은 콘크리트로 덮였고, 해수욕장은 시한부 위기입니다. 최근 보도를 보니, 해양수산부는 남아 있는 해안사구를 모두 매립할 계획이고, 화순어촌계는 고등어선단 유치를 추진하겠다고 합니다. 제주도는 바람의 땅이고 해안사구의 섬입니다. 자연과 공존하지 못하는, 제주 본연의 가치를 훼손하는 개발사업은 ‘반시대적 시대착오적 만행’입니다. 이제는 그만뒀으면 합니다.

네, 청취자 분들은 제주시 이호1동의 해안사구 ‘섯동산’ 훼손에 대해 어떻게 생각하시는지요. 제주도의 한라산과 성산일출봉, 거문오름 용암동굴계는 2007년 세계자연유산으로 등재되면서 지역경제 활성화와 일자리 창출에 크게 기여했는데요. 이러한 경제 효과는 제주만의 독특한 자연유산이 있어서 가능했습니다. 제주도 해안사구의 개발과 보전은 ‘닭과 계란 중 무엇이 우선인가’하는 문제와 다릅니다. 제주도의 독특한 해안사구가 존재하기에 경제 효과가 가능하다는 사실을 다시 한번 상기했으면 좋겠습니다. 지금까지 해양시민과학센터 파란의 윤상훈 전문위원과 함께 했습니다. 오늘 말씀 고맙습니다.

감사합니다

* 이 포스팅은 2026년 1월 19일, 제주 MBC 라디오 <오늘의 시선>에서 정유진 아나운서와 윤상훈 파란 전문위원이 제주 해안사구 개발사를 살펴봤고, 또 ‘이호 해안사구 개발 논란’에 관해 나눈 대화 전문입니다.