[포럼]4⋅10 총선, 제주 해양 환경 보전을 위한 3개 분야 14개 정책과제

2024-03-28

제22대 국회의원 선거(4월 10일, 수)가 본격적으로 시작되었습니다. 각 후보는 ‘내가 제주도를 살릴 수 있는 적임자’라며 출사표를 던지고, 각 정당은 저마다 ‘민생을 위한’ 총선 정책을 발표하고 있습니다. 제주도는 제주시 갑과 을, 서귀포 등 3개의 배지를 걸고 도민의 판단을 받게 됩니다. <해양시민과학센터 파란>은 4.10총선을 맞이해, 각 정당과 후보들에게 아래와 같이, 3대 분야, 13가지 제안을 담은 ‘4.10총선, 제주도 해양 관련 정책제안서’를 제출했습니다.


<해양시민과학센터 파란>은 지난 2월 21일(수), 기후위기와 국제자유도시의 ‘맨 앞’에 선 제주도의 해양정책은 무엇인지 질문하고 토론하는 ‘4.10총선-제주 해양정책 제언을 위한 파란 전문위원 집담회’(2/21, 수)를 가졌습니다. 위 집담회에는 김연순 해양시민과학센터 파란 이사장이 좌장을 맡았고 임형묵(자연다큐멘터리 감독), 윤상훈(파란 전문위원), 박찬식(시민정치연대 제주가치 공동대표), 홍상희(해양다큐멘터리 제작팀 돌핀맨), 고광민(서민생활사 연구자), 오은주(성산읍 시민조사단 습지조사팀장), 그린씨(그린디자이너), 신수연(파란 센터장) 등이 기조발제와 종합토론에 참여하였고, 파란 회원 등 20여명이 참여하였습니다.  


제주도의 해양생태계와 생물다양성은 다양한 주변환경과 상호작용하는 하나의 순환체계 안에서 존재합니다. 한라산과 360개의 오름, 하천과 용암동굴, 해안사구 그리고 제주 조간대와 바닷속은 하나로 연결되어 있습니다. 빗물, 지하수, 용천수, 해수는 상호관계와 상호역동의 흐름 속에 있습니다. 기후위기가 초래한 수온 상승과 국제자유도시로 상징되는 난개발의 찌꺼기인 육상 오염원은 제주도 해양생태계와 생물다양성을 크게 위협하고 있습니다. 땅과 바다의 수용력을 고려하지 않은 생산 위주의 농업, 축산, 양식업은 네이처 네거티브(nature negative)의 결론으로 치닫고 있습니다. 그야말로 ‘낭떠러지 같은 변화’입니다.


<해양시민과학센터 파란>은 제주도만의 본연의 가치는 제주도의 독특한 생태와 경관가치라고 인식합니다. 제주도의 땅과 바다의 생태와 경관 가치는 나아가, 제주만의 문화 가치와 평화 가치를 더불어 이끌었습니다. 제주도 해양생태계 보전 전략은 제주도 본연의 가치 보전과 환경수용성의 위기 인식로부터 출발해야 합니다. ‘4.10총선, 제주도 해양 관련 정책제안서’는 1)  환경수용력을 고려한 '생태 제주'의 비전 제시, 2) 해양생태계 보전을 위한 법제도 개선, 3) 연안오염 규제 및 해양생태계 복원을 위한 정책 제안의 범주로 세부 제안사항을 담고 있습니다. 


<해양시민과학센터 파란>은 4.10총선이 ‘난개발 총선’이 아니라, 무엇보다도 ‘기후총선’, ‘생태총선’이기를 바라며, 각 정당과 후보들은 ‘4.10총선, 제주도 해양 관련 정책제안서’를 적극 검토하고 총선 정책에 반영할 것을 요청드립니다. 




 4⋅10 총선, 제주 해양 환경 보전을 위한 정책 과제 

   

1. 환경수용력을 고려한 '생태 제주'의 비전 제시

1) 현 제주특별법을「생태제주특별법」으로 전면 개정

2) 제주 제2공항 사업과 동부하수처리장 등 갈등 현안 해결

3) 갯녹음으로 사막화된 제주 바다를 특별재난지역으로 선포


2. 해양생태계 보전을 위한 법제도 개선

1) 해양보호구역법 제정

2) 해양보호구역 확대 지정

3) 기후위기 대응과 해양생태계 보전을 위한 정부 조직 체계 신설

4) 해변 문화유산 발굴과 보호

5) 지역 중심의 해양 보호 활동 주체 양성과 지원


3. 연안오염 규제 및 해양생태계 복원을 위한 정책 제안 

1) 갯녹음 원인 규명과 R&D 지원

2) 인공어초・어촌뉴딜 300 사업 원점 재검토

3) 통합물관리의 관점으로 제주형 수질오염총량제 도입

4) 육상양식장 배출수 수질 기준 강화

5) 해양폐기물 수거책 마련과 낚시면허제 도입

6) 환경자원총량제 안착과 생태계서비스지불제 확대




과제 1. 환경수용력을 고려한 '생태 제주'의 비전 제시


1. 배경  

한라산과 360개의 오름, 용암동굴, 하천과 지하수, 해안 사구, 바다,  화산 활동으로  인한 경관, 제주의 자연속 켜켜이 쌓은 문화는 제주만의 탁월한 가치임. 그러나  폐기물, 오폐수, 연안 사막화(갯녹음) 등 제주의 환경수용성이 한계점을 넘어서는 상황이 곳곳에서 발생하고 있음. 이를 해결하기 위해서는 기반시설 및 오염 배출⋅처리 시설을 무조건 확대하는 방식이 아닌 제주 섬의 고유한 생태환경 가치를 지킬 수 있도록 적정 한계를 정하고, 오염 부하 관리, 각종 수요관리 정책이 필요함


2. 주요 내용 

1) 현 제주특별법을 ‘제주 가치’에 입각한 「생태제주특별법」으로 전면 개정

  • 제주의 생태와 경관 가치(유네스코 생물권보전지역, 세계자연유산, 세계지질공원 등), 평화 가치(2005년 세계평화의 섬 지정 등), 문화 가치(일례로 제주해녀 문화는 2015년 해양수산부 국가중요어업유산, 2016년 유네스코 인류무형문화유산, 2017년 문화재청 국가무형문화재, 2023년 유엔세계식량농업기구(FAO) 세계중요농업유산 등재)는 제주도 본연의 가치이며 제주만의 독특한 정체성을 형성하고 있음. 그러나 이러한 ‘제주가치’는 최근 기후위기가 초래한 수온 상승과 각종 육상오염원으로 과도하게 훼손되고 있음
  • 제주특별자치도 특별법은 1991년 제주도개발특별법이라는 이름으로 제정된 이후 여러 명칭으로 바뀌어오다가, 2007년 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(약칭 제주특별법)으로 이어지고 있음. 제주특별법은 지난 35년 가까이 ‘제주도 일원을 세계적인 관광지로 조성하기 위한’(제주도개발특별법 제1조 목적) 것이거나 ‘친환경적인 국제자유도시를 조성’(제주특별법 제1조 목적)하는 개발 중심적 가치를 지향하고 있음
  • 이에 해양시민과학센터 파란은 「제주특별법」의 생태적 전환을 첫 번째 정책과제로 제시함. 이른바 「생태제주특별법」은 국제자유도시와 같은 불필요하고 과도한 국제 교역과 에너지 소비를 멈추고 제주 가치에 집중하여 제주의 자립적 경제를 규정하고자 함. 「생태제주특별법」은 시대정신을 반영해 그 목적에 ‘생태’와 ‘공존’을 최우선 가치로 명시하며, 특별법의 운영 원리로서 생태제주, 미래세대에 대한 책임, 자연의 권리(생태법인 등) 등을 승인할 수 있음


2) 제주 제2공항 사업과 동부하수처리장 등 갈등 현안 해결

  • 제주는 경제개발 시대 이후 관광 중심의 개발을 지향했는데, ‘환경수용성’은 제주의 과잉관광, 과잉개발에 대한 성찰에서 비롯되었음. 특히 2000년대 국제자유도시 전략과 특별자치가 시행된 이후, 관광객 1500만 명 돌파, 신화역사공원 등 대규모 개발프로젝트 시행, 골프장 약 1300만 평과 관광개발 약 1000만 평, 임야⋅목장 용지⋅농경지 축소 등 토지의 변화, 자동차 등록 70만대로 인구수 초과, 지가 상승, 생활 환경의 악화, 전통적 공동체의 균열, 중산간⋅곶자왈⋅해안 등 자연생태계 훼손이라는 대격변의 시대를 지나옴. 그러나 환경수용성의 위기 속에, 대다수 제주도민은 개발과 성장의 이익으로부터 소외되고 삶의 질은 악화되었음
  • 제주 제2공항 건설과 동부하수종말처리장 증설 등 갈등현안은 제주의 환경수용성과 지속가능성을 고려한 방향으로 재검토해야 함. 제주 제2공항 건설은 대규모 택지개발, 숨골⋅동굴과 지하수계 훼손, 대규모 습지와 야생생물 서식지 파괴, 생활 하수의 증가와 연안 오염, 지역 공동체 균열 등 다양한 방식으로 제주의 가치를 위협할 것임. 또한, 동부하수종말처리장 문제는 오염원 처리⋅배출 시설의 물리적 확장이 아닌, 환경수용성에 입각해 제주 전역의 오염원 통제의 방식으로 설계되어야 함
  • 제주의 생태와 경관가치, 문화가치 등 제주가 가진 자산과 강점, 그리고 지속가능성을 중심으로 한 통합적이고 일관된 방향 설정을 위해 도내 광범위한 사회적 논의와 합의 과정이 시급함. 제주 미래 설계의 토대가 되는 제주가 가진 자산의 현황과 가치 및 수용력, 기후위기 등 다가오는 도전에 대한 조사 연구를 바탕으로 전환의 방향, 전환을 위한 과제와 비용, 필요하고 가능한 주요 정책 등 쟁점을 도출하여 도민이 참여할 수 있는 방식의 광범위한 도민 공론화 시행을 제안함


3) 갯녹음으로 사막화된 제주 바다를 특별재난지역으로 선포

  • 제주지방기상청은 △해수면 상승(최근 100년간 전 지구적으로는 10~25cm 상승한 데 비해 제주의 해수면은 5.7mm/년으로 상당히 빠름), △구상나무 고사와 같은 한라산 생태 변화, △열대지방 어종 출현, 열대 독성 해파리 발생, 갯녹음 현상 등 해양생태계 변화, △농업 과수의 부상과 열대작물 재배(감귤과 한라봉 등 과수류의 재배지는 북상하고 패션플루트와 애플망고 등 아열대⋅열대 작물의 재배 확대) 등 몇 가지 사례를 ‘기후변화 때문’이라고 지적함
  • 기후위기의 시대, 제주 바다의 최대 위기는 이상 수온 상승에 따른 제주 전역의 갯녹음 현상임. 매년, 제주도 표층수온 일 최곳값은 서귀포와 마라도 등에서 30℃ 이상을 기록하고 있음. 제주도의 우뭇가사리 생산량은 2011년 4,830톤에서 2022년 350톤으로 89.9% 급감했고, 미역류는 2011년 205톤에서 2022년 59톤으로 65%, 모자반류는 2011년 260톤에서 2022년 13톤으로 95%, 톳은 2011년 1,518톤에서 2022년 29톤으로 무려 98.1%나 줄었음1. 서귀포 가파도 8월 평균 수온은 2018년 24.9℃, 2019년 25.4℃, 2020년 26.1℃, 2021년 27.9℃, 2022년/2023년 28.1℃로 5년 동안 3℃ 이상 올랐음2. 최근 10년 사이에 제주도 바닷속 해조류가 회복 불가능한 ‘생태적 임계점’을 넘은 것으로 추측되며 시급한 조사와 조치가 필요함
  • 현 상황을 방치한다면 기후위기는 결국 제주도민의 삶에 돌이킬수 없는 위기를 초래할 것임. 제주도 국회의원, 제주도정, 제주도의회 등은 「재난 및 안전관리 기본법」에 따라 제주 바다를 기후위기 특별재난지역으로 선포할 것을 시급히 검토해야 함.
  • 또한, 제주 국회의원 주도로 ‘기후위기 비상 국회의원 뱃지 달기’ 캠페인을 제안함. 제주 국회의원이 앞장서 가슴 한쪽에 ‘기후 배지’를 달고 ‘기후위기의 맨 앞’인 제주의 상황을 중앙 정부와 전 세계에 알리도록 함. UN기후변화당사국총회에 참석해 제주의 비상 상황을 알리고, 한국 정부의 미온적인 탄소감축 계획을 비판하고, 전 세계 ‘기후 불평등’ 지역의 지방자치단체 등과 MOU를 맺고 공동행동을 결의해야 함


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1 국회 농림축산식품해양수산위원회 위성곤 의원실 자료

2 국립수산과학원 수온 통계자료




과제2. 해양생태계 보전을 위한 법제도 개선


1. 배경  

국제사회는 ‘해양보호구역 확대와 생물다양성 보전’이 해양생태계를 회복하고 기후위기에 대응할 가장 효과적이면서도 비용이 적게 드는 장치로 판단하고 있음. 인간의 어업과 개발 행위가 제한된 해양보호구역에서는 생물다양성이 회복되고, 물질 순환이 활발해지며, 생태계가 회복된 건강한 바다는 기후위기에 대한 적응과 대응력이 향상됨

제15차 생물다양성협약 당사국총회에서 ‘쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크’(GBF)가 채택되었고, 한국 정부도 ‘제5차 국가생물다양성전략(2024~ 28)’을 수립하여 2030년까지 해양보호구역을 연안해양의 30%까지 확대해야 함. 현재, 제주특별자치도는 2028년까지 제주 바다의 10%를 해양보호구역으로 확대하겠다는 계획이 있음

‘해양생태계 보전’이라는 제도의 취지를 살리기 위해서는 해양보호구역 지정에 따른 효과적인 보호 조치가 함께 실행되어야 함. 각 해역별 특징에 맞는 보호 체계를 마련하고 운영하기 위한 담당 인력과 부서가 마련되어야 하고, 지역 주민과 시민과학자 등의 민간 관리 주체를 양성할 필요가 있음 


2. 주요 내용 

1) 해양보호구역법 제정

  • 넓은 의미의 해양보호구역은 제주도가 지정한 해양도립공원, 문화재청이 지정한 천연보호구역, 해양수산부가 지정한 해양보호구역 등 3가지로 분류할 수 있고, 좁은 의미의 해양보호구역은 해양수산부가 지정한 보호구역으로만 정의하기도 함. 제주도는 2024년 현재, 우도⋅추자도⋅서귀포⋅마라도⋅성산일출봉 등 5곳의 해양도립공원, 성산일출봉⋅문섬과 범섬⋅차귀도⋅마라도 등 4곳의 천연보호구역, 문섬 등 주변해역⋅토끼섬⋅추자도⋅오조리연안습지 등 4곳의 해양보호구역으로 총 13곳의 해양 관련 보호구역이 지정되어 있음
  • 우리나라는 해양보호구역 체계가 여러 기관으로 혼재되어 있고, 취지에 맞는 실질적 보호장치가 없다는 지적을 받고 있음. 현재 국토부, 환경부, 해양수산부, 산림청, 문화재청 등 5개 중앙부처가 33개 유형으로 3,442개를 해양보호구역으로 지정하였지만, 보호구역 확대와 관리의 컨트롤타워가 부재한 상황이며 보호구역 관련 법도 부처마다 제각각임.
  • 한편, 해양보호구역으로 지정되어도 예산 배정, 전담 인력 배치, 관리 평가시스템 구축, 관리 주체 활성화 등 실절직 보호관리 체계가 가동되지 못했고, 나아가 각종 이용과 개발 행위가 진행되어도 무방비 상태였음. 해양보호구역 지정 후 방치 사례가 곳곳에 보고되며 ‘페이퍼 파크(Paper Park)’ 지적이 있음
  • 「(가칭)해양보호구역법」제정을 통해 갯벌 등 연안습지, 해양보호구역, 자연공존지역(기타 효과적인 보전조치, OECM)을 포함하는 해양보호구역 규정을 통합하고 법제화함. 이는 해양수산부 소관 법률인 「습지보전법」과 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」로 이원화된 법률을 일원화하고 기타 관련법을 정비해 해양보호구역 총괄 관리를 규정하고자 함. 향후 「해양보호구역법」은 국내 해양보호구역 관련 모든 법(「문화재보호법」, 「자연공원법」,「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 등)과의 정합성을 구축하도록 체계를 정비하고, 국내 해양보호구역 범주는 IUCN의 규정으로 재정립해 효과적 보호조치를 마련하도록 함 


2) 해양보호구역 확대 지정

  • 2023년 기준(오조리연안습지 지정 이전), 제주의 해양보호구역 면적은 15.3㎢로 제주 바다의 불과 2% 수준으로 국제사회에서 합의한 ‘2030년까지  30% 확대’ 목표에 턱없이 부족함. 유엔은 2022년 말, 캐나다 몬트리올에서 제15차 생물다양성협약 당사국 총회를 열고 2030년까지 육상과 해상의 생물다양성 중요 지역 30%를 보호하겠다고 결의함. 한국 정부도 이에 서명하였으며, ‘2030년 30%’ 목표를 ‘제5차 국가생물다양성전략’에 포함시킴
  • 해양수산부는 작년 12월, 오조리 갯벌을 해양보호구역(습지보호지역)으로 지정하였음. 이에 더해 제주도의 산호충류 서식지(비양도와 차귀도 수중 암반 지역⋅ 표선의 해저 분화구⋅우도 검멀레와 수중동굴⋅북촌리 산호 군락지⋅제주 북부 관탈도와 소관탈도 등), 해안사구(사계 해안사구⋅ 중문 해안사구⋅성산읍 신양 해안사구⋅김녕 해안사구 등), 조수웅덩이(성산 수마포해안⋅ 서귀포 예래해안 등), 연안습지(오조리 갯벌과 연계된 종달리⋅하도리 습지와 성산리⋅고성리 습지 등), 해양보호생물 서식지(멸종위기 상어류⋅십각류 서식지 등) 등 다양한 대상지를 해양보호구역으로 확대 지정할 것을 제안함
  • 서귀포 동방파제 일대에 건설 중인 해양레저체험센터(해중경관지구 지정, 총사업비 400억원)를 ‘제주해양보호구역 거점센터’로 용도 전환할 것을 제안함. ‘제주해양보호구역 거점센터’는 해양보호구역 제도와 공간에 대한 안내, 해양 보호를 위한 지역 민간 주체의 양성, 인식증진 교육, 탐방객 안내 등의 역할을 수행할 수 있음. 또한, 2025년 한국에서 주최하는 ‘Our Ocean Conference’ 이전에 2030 해양보호구역 확대 방안 로드맵과 자연공존지역 지표 및 공간 계획을 충실히 마련하면서 보호구역에 대한 국제적인 리더십을 확대할 수 있음


3) 기후위기 대응과 해양생태계 보전을 위한 정부 조직 체계 신설

  • 최근의 기후위기는 작년 하와이 대형산불, 올해 1월 발생한 일본 혼슈 이시카와현 노토반도 7.6 강진과 쓰나미처럼 대형 재난의 형태로 나타나고 있음. 제주도 또한 예외는 아님. 일상생활의 기상과 기후 영향이 일시에 걷잡을 수 없는 쓰나미로 몰려오고 있기에 이에 충분히 대비할 중앙부처, 지자체 등의 해양생태 관련 조직 개편이 요청됨
  • 해양수산부의 경우, 수산, 해운물류, 항만 중심의 조직 체계를 갖추고 있으며, 해양보전과 해양생태 관련 업무는 독립된 실⋅국 체계를 갖지 못하고 ‘해양정책실>해양환경정책관>해양생태과’ 소관으로 되어 있음. 일례로 해양레저관광, 항만개발, 수산 진흥, 기후위기 대응, 해양보호구역 업무 등이 중첩될 경우, 보전 관련 업무는 후순위로 밀리는 경향이 있음. 오영훈 제주도정의 해양생태 관련 업무는 별도 독립된 부서가 없이 해양산업과가 담당하고 있으며 담당자는 단 2명에 불과함
  • 해양수산부 내 해양생태 관련 업무를 위한 국⋅실 단위의 부서 신설이 필요하며, 이에 부응하는 제주특별자치도의 조직 체계를 개편해야 함. 제주도의 기후환경국을 기후재난국으로 개편하고 해양생태과의 별도 신설 등 기후위기 대응과 생물다양성 보전을 위한 대응 체계로 도정의 조직체계를 전환함. 제주해양경찰청 산하에 해양환경경찰(보안관) 신설도 고려할 수 있음


4) 해변 문화유산 발굴과 보호

  • 잣담(해수를 막아 농사를 지으려고 돌멩이로 쌓은 높직한 돌담), 포구, 석방렴(물고 기를 잡으려고 돌담으로 막은 개막이), 소금밭 등 다양한 형태의 생업 유산이 제주도 해변에 존재하지만, 각종 개발사업으로 훼손되거나 무관심으로 방치되고 있음. 162개의 포구, 342개의 석방렴, 30곳의 소금밭이 제주도 해변에서 확인됨
  • 제주도는 1998년 제주특별자치도 기념물 제49호로 ‘환해장성’을 지정함. 지정 목적에 따르면 환해장성은 제주도를 방어하기 위해 제주도 전역과 우도에 쌓은 고려시대의 장성이며, 제주도 전역의 14곳에 성벽이 남아 있다고 설명함. 연대와 봉수대는 제주특별자치도 기념물 23호로 지정되어 있음. 그러나 환해장성의 목적은 ‘방어(防禦)’가 아니고 ‘방풍(防風)’임. ‘잣담’을 두고 ‘환해장성’이라고 잘못된 방식으로 보호하고 있음
  • 방어 유산의 환해장성을 방풍 유산의 ‘잣담’으로 환원하고 합리적 복원사업을 실시함. 또한 예산과 인력, 관심이 미치지 못하여 방치된 전통 포구, 석방렴, 소금밭을 발굴하고 전통적인 방식으로 복원하여 문화재로 지정⋅보호할 것을 제안함


5) 지역 중심의 해양 보호 활동 주체 양성과 지원

  • 해양 생태계 보전 및 관리의 주체로 지역 주민의 참여 방안을 활성화할 필요가 있음. 마을별 (가칭)바다위원회를 구성하여 지역 공동체 중심의 연안 해양 환경변화 모니터링, 생태관광 프로그램 발굴, 바다숲 회복을 위한 민관협력 프로그램 등의 운영⋅ 지원을 제안함. 
  • 또한, 해양 보호 활동의 주체로서 시민과학자를 양성할 필요가 있음. 일반 시민들이 자발적으로 참여하여 과학자와의 협업을 통해 사회 문제를 해결하는 과정을 일컫는 시민과학은 그 잠재력과 영향력이 더욱 높아지고 있음. 제주 산호조사, 아열대 물고기 출현 조사, 국제적 기준의 해양쓰레기 모니터링, 남방큰돌고래 모니터링 다양한 기록 작업이  진행 중이며 해양 생태계 보호를 위한 기초 자료로 활용할 수 있음. 해양환경 교육프로그램, 시민과학자 양성, 연안 조사 매뉴얼  및 연구기관 매칭 등을 통해 해양 보호 활동의 주체를 확대하고, 활성화시킬 수 있음  





과제3. 연안오염 규제 및 해양생태계 복원을 위한 정책 제안


1. 배경  

제주도내 환경기초시설(공공하수⋅개인오수⋅개별처리⋅축산폐수⋅분뇨처리) 중 일부를 제외하고, 대부분의 처리 배출수는 해양에 방류되고 있음. 연안의 오염과 부영양화 문제는 날로 심각한 상황임. 양식장 배출수(유기물과 질소 부산물, 항생제 등), 축산업(분뇨, 오폐수), 농업(비료, 농약), 생활하수 등 육상오염원을 규제하고, 오염부하총량을 관리해야 해양생태계를 복원⋅ 보호할 수 있음


2. 주요 내용 

1) 갯녹음 원인 규명과 R&D 지원

  • 제주의 갯녹음 현상은 1990년대 서귀포 남쪽 해상에서 처음 관찰되었고, 2003년에 조천과 구좌를 제외한 제주도 전역으로 확산되었으며, 2019년에는 제주도 전역에서 발견됨. 한국수산자원공단은 2019년에 제주 전체 암반(초분광 기법을 활용한 조하대 조사)의 33.3%에서 갯녹음 현상을 확인함. 해양시민과학센터 파란의 2021년 이후 조사결과에 따르면, 제주 97개 해안마을의 조간대 암반지역(연안 조간대 200곳 조사)은 모두 갯녹음 ‘심각’ 단계로 확인되었고, 유명 해안 관광지는 갯녹음으로 경관 훼손도 심각한 상황임
  • 갯녹음의 발생원인은 해양오염 증가, 성게 등 조식동물 증가, 난류 세력의 확장, 해수 중 CO₂증가, 영양염류의 부족, 매립⋅간척 등 개발사업으로 인한 부유물 발생 등 다양함. 특히 제주의 갯녹음 현상은 1) 기후위기에 따른 수온상승, 2) 육상오염원의 연안 유입 등 크게 두 가지 원인으로 확인되는데, 갯녹음의 구체적인 원인과 오염원 비율은 제주 연안 마을마다 상이하게 나타남. 지역마다 독특한 상황을 고려한 갯녹음 연구조사를 실시해야만 그 대책을 마련할 수 있음
  • 해양수산부와 제주도는 갯녹음 대응 정책으로 바다숲 조성 사업과 갯닦이 등을 시행하고 있으나 갯녹음 현상은 지금껏 개선되지 못함. 민관 합동으로 제주 전역의 갯녹음 현황 조사와 대안 논의를 위한 ‘제주 바다 갯녹음 비상상황 TFT’를 구성할 것을 제안함. 기존의 ‘바다숲 조성사업’ 예산은 갯녹음과 기후위기⋅육상오염원 연관성 정밀조사, 해녀⋅어민들의 해조류 피해 조사, 어장별 갯녹음 상세 현황 지도 작성, 갯녹음으로부터 안전한 청정 제주바다 계획 수립 등 R&D 사업으로 전환해 해양생태계 복원을 도모해야 함. 특히 ‘바다숲 사업’을 주관하는 한국수산자원공단은 ‘해양복원공단’(가칭)으로 전환하고, 바다숲 관련 인공어초 사업은 갯녹음 원인 규명, 제주 바다 해양생태계 복원을 위한 R&D 사업으로 전환할 것을 제안함


2) 인공어초・어촌뉴딜 300 사업 원점 재검토

  • 인공어초 사업은 어류나 패류 등이 살 수 있는 공간을 만들어 생물다양성을 풍부하게 하려는 목적으로 1971년부터 시작됨. 이후 기후위기 등의 영향으로 갯녹음이 확산되면서 2009년부터 갯녹음 피해를 줄이기 위해 해조류 등을 이식하는 바다숲 사업으로 탈바꿈하였고, 최근에는 바다숲 조성을 통해 기후위기 시대의 해양 탄소흡수원을 확보한다는 명분으로 블루카본(Blue Carbon) 사업으로 부르기도 함. 해양수산부의 ‘인공어초 및 바다숲 사업 현황’ 자료에 따르면, 1971년부터 지금까지 53년간 총 1조 5889억 원의 예산을 투입해 148만 3544개의 인공어초를 동서남해와 제주 연안에 서울시의 4.4배에 이르는 방대한 면적에 투하함
  • 해양수산부는 ‘바다숲 사업’(한국수산자원공단 주관)이란 이름으로 2009년부터 2030년까지 54,000ha의 바다숲을 조성할 계획이며, 2022년까지 대략 4천억 원을 투입해 전국 228개소 29,180ha의 바다숲을 조성함. 그중 1/3의 면적에 해당하는 제주의 54곳 바닷속에 9,947ha(축구경기장 13,800개 면적)의 바다숲을 조성했다고 홍보함. 해양수산부 사업 이외에도 제주도는 자체적으로 2002년부터 580억 원을 들인 바다목장 조성사업, 2004년부터 219억 원을 사용한 해중림 조성사업, 1972년부터 2412억 원에 221,312개를 바다에 투하한 인공어초 설치사업을 진행하고 있음
  • 현재, 해양수산부와 제주특별자치도가 추진하는 바다숲 관련 사업의 타당성과 효과성을 원점 재검토해야 함. 지난 53년의 노력과 예산에도 불구하고 제주도 전역 조간대와 조하대 바다의 갯녹음은 치유되지 못하였고, 오히려 수심 5미터 이하의 깊은 바다로 갯녹음 현상이 확산되는 추세임. 또한, 중앙정부와 지방자치단체가 각각 추진하는 수산자원 조성과 갯녹음 문제 해결, 블루카본 사업 등이 서로 종합적으로 연계되지 못하고 제각각 진행되는 상황임
  • 해양수산부는 ‘가기 쉬운 어촌, 찾고 싶은 어촌, 활력 넘치는 어촌’이라는 방향 아래, 국내 낙후된 어촌과 어항 300곳을 현대화해 해양관광을 활성화하고 어촌의 경쟁력을 새롭게 키운다는 명분으로 ‘어촌뉴딜300 사업’을 추진하고 있음. 그러나 건물, 시설, 토목 등 ‘공통사업’ 위주로 시행되는 어촌뉴딜300 사업은 어촌의 미래, 관광 활성화의 대안이 될 수 없음. 제주도 사업대상지인 함덕항, 고내항, 하예항, 태흥2리항, 온평항, 하효항, 사계항, 세화2리항, 묵리항 등을 평가하고 향후 어촌 살리기 정책을 재정비하고, 지역 특성을 고려한 해양생태계 보전과 복원사업 등 ‘특화사업’을 활성화하도록 함


3) 통합물관리의 관점으로 제주형 수질오염총량제 도입

  • 「물관리기본법」은 ‘물의 안정적인 확보, 물환경의 보전․관리, 가뭄․홍수 등으로 인하여 발생하는 재해의 예방’(제1조 목적)을 목적으로, 유역 단위로 관리하는 ‘유역별 관리’(제11조)를 원칙으로, 지표수와 지하수 등 물순환 과정에 있는 모든 형상의 물이 상호 균형을 이루도록 관리하는 ‘통합 물관리’(제12조)를 규정하고 있음
  • 제주도의 육상과 해양생태계, 생물다양성은 다양한 주변환경과 상호작용하는 하나의 순환체계 안에서 존재함. 한라산과 360개의 오름, 하천과 용암동굴, 해안사구 그리고 제주 조간대와 바닷속은 하나로 연결되어 있음. 특히 빗물, 지하수, 용천수, 해수의 물순환은 상호관계와 상호역동의 흐름을 파악하면서 관리해야 함. 제주도를 지탱하는 3대 기반경제는 돼지 축산, 감귤 농업, 광어 양식이라 할 수 있음. 그러나 제주도의 땅과 바다의 환경수용성을 고려하지 않은 무한 공급과 규제완화 위주의 축산, 농업, 양식업은 ‘네이처 네거티브’(nature negative)의 결과를 낳고 있음. 지속가능한 제주도를 고려할 때, 적극적인 오염원 관리와 기준 마련 등 체질 전환이 필요한 상황임
  • 제주의 ‘유역’(분수령을 경계로 하여 하천 등이 모이는 일정한 구역)을 기준으로 물 이용과 재해 관리, 수질과 생태보전 등 물 관련 주요 정책을 통합, 관리하는 통합 물관리의 관점이 필요함. 이를 바탕으로 제주형 수질오염총량제 도입을 제안함. 수질오염총량제는 하천, 지하수, 용천수, 연안 수질에 영향을 미치는 오염원의 총량을 제한하는 제도임. 제주 연안의 해양생태환경에 오염부하를 가중시키는 육상기인 수질오염원은 축산폐수, 농업용 비료, 육상양식장 배출수, 생활오폐수 등이 있는데, 10년 단위로 오염배출 할당량을 배출하고 오염원 수질기준을 총량 관리할 정책을 도입하도록 함


4) 육상양식장 배출수 수질 기준 강화

  • 제주도는 1986년부터 육상양식장 개발을 시작하였고, 2022년 말 현재 383개소의 육상양식장이 등록되어 있으며, 이중 354곳이 어류 양식시설임. 육상양식장은 300m 이내 해수 및 지하 시추공을 통해 염지하수를 취수하고, 침전조와 거름망 시설 등을 거쳐 100m 연안에 배출함. 양식장 배출수로 인한 부유물질 확산, 구멍갈파래 등 녹조류 대발생, 말미잘 급증, 유절산호말류 백화현상 등 연안 황폐화가 지속되고 있음
  • 제주특별자치도의 자료3에 따르면, 육상양식시설의 일 방류량은 1,968만 톤으로 공공하수처리시설 24만 톤보다 80배나 많고, 오염부하량은 화학적산소요구량(COD) 3.5배, 부유물질(SS) 9.7배, 총질소(T-N) 1.3배가 많음. 국립수산과학원은 양식장 배출수 이동경로 조사결과를 발표했는데, 육상양식장 배출수가 연안에서 외측으로 벗어나지 못하고 연안선과 나란한 방향으로 왕복운동하는 이동 궤적을 확인함
  • 육상 양식장 배출수 수질기준으로 화학적산소요구량(COD)과 부유물질(SS) 두 항목만을 규제하는 것은 오염원 통제에 한계가 있음. 방류량에 따른 차등 기준 수립, 총유기탄소(TOC)⋅총질소(T-N)⋅총인(T-P)⋅암모니아성질소(NH4-N) 등 다양한 수질 지표를 적용해야 함


5) 해양폐기물 수거책 마련과 낚시면허제 도입

  • 최근, 남방큰돌고래 ‘종달이’ 사례처럼 폐어구에 얽혀 피해를 입거나 폐사하는 사례가 언론에 크게 보도되고, 주요 쟁점이 되고 있음. 제주 연안에 서식하는 남방큰돌고래는 총 120여 마리인데, 2015년부터 현재까지 폐어구에 얽혀 발견된 새끼 남방큰돌고래가 6마리이며, 푸른바다거북이나 천연기념물 ‘해송’ 등 산호충류가 폐어구에 걸린 피해 사례도 지속적으로 보고되고 있음. 바다에서 버려진 낚시줄과 그물 등에 해양생물이 걸려 죽는 ‘유령어업’은 제주 해양생태계의 심각한 교란 요인임
  • 우리나라의 해양폐기물 발생량은 연간 14만5천 톤 수준인데, 이 가운데 홍수기에 많이 발생하는 초목류(부러진 나무, 풀 등)를 제외하면 40%는 육지에서, 60%는 해상에서 발생하고, 이중  해상기인 해양폐기물의 80%가 폐어구, PET병 등 플라스틱으로 확인됨. 특히 제주도의 경우, 해상기인 해양폐기물의 70% 이상이 폐어구임. 해양폐기물은 해양생물을 폐사시키고 서식지를 파괴하면서 어업생산성을 떨어뜨리며, 제주도 내 관광 가치의 수준을 하락시키고 수거와 처리에 많은 비용을 발생시킴. 나아가 바다에서 수거되지 못히 떠다니는 폐어구는 선박과 어민의 안전까지 위협하는 상황임
  • 남방큰돌고래, 푸른바다거북, 연산호 등 제주 바다의 주요 해양보호생물의 서식지를 법정 해양보호구역으로 지정하기를 요청함. 기존 혹은 신규 해양보호구역 안에서의 어업은 낚시면허제나 어업통제구역으로 관리하고, 제주 전역의 폐어구를 시급히 수거⋅처리할 수 없다면, 주요 해양보호구역 내 폐어구를 우선 수거할 것을 제안함. 또한 해양보호생물의 구조와 치료를 위해 민관 협력 ‘제주 해양생물 구조센터’를 조속히 건립할 것을 제안함


6) 환경자원총량제 안착과 생태계서비스지불제 확대

  • 제주도의 연안과 해양생태계는 공급서비스(먹거리⋅물⋅원자재⋅의약자원), 조절서비스(대기질 조절⋅수질 정화⋅기후 조절⋅자연재해 조절⋅수분), 문화서비스(경관미⋅관광⋅교육과 예술적 영감⋅휴식과 건강), 지지서비스(생물다양성⋅ 서식지 제공) 등 다양한 생태계서비스를 제공하고 있음. 그러나 생태계서비스를 지지하는 대신 관광 레저와 각종 토목사업 등 개발 위주의 사업을 무분별하게 추진하면서, 제주의 연안 경관은 사유화되고 해양생태계는 상당한 교란을 겪고 있음
  • 환경자원총량제는 ‘행정계획시 전체 환경자원총량을 현총량 이하로 감소하지 않도록 유지하고 관리하는 제도’로서 회피⋅상쇄⋅대체⋅보상금 등으로 환경자원을 보전하고자 함. 제주도는 환경자원 유지, 존속을 위해 제주특별법에서 10년 단위 환경자원총량을 설정하고 환경자원총량을 유지⋅관리하기 위한 계획을 수립하도록 명시하였고, 2025년부터 개발사업에 따른 환경자원의 손실을 ‘제로’로 만들 계획임. 환경자원총량제는 향후 발생할 행정계획이나 개발사업의 환경자원 사용의 총량을 규정하는데 의미가 큰 제도임. 총량제도 추진을 위한 구체적인 제도적 장치를 마련하고 차질없이 추진하도록 함 
  • 또한, 제주 바다의 생태계서비스를 명확하게 밝히고, 개발 사업 대신에 해양생태계 보전이 지역 경제에 도움이 되는 해양정책을 도입할 수 있음. 제주특별자치도는 보호지역이나 생태우수지역의 지역 주민이나 토지소유자가 생태계서비스 보전⋅증진 활동을 하는 경우 보상을 지급하는 ‘제주형 생태계서비스지불제’를 작년 시범 추진(제주시 2곳, 서귀포시 7곳 등)하였고 올해, 본격 시행할 계획임. 지역 기반으로 활동하는 주민과 시민과학자 등 이해관계자가 참여하는 해양생태계 조사⋅보전 사업 등에 생태계서비스지불제를 확대할 것을 제안함



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3 제주특별자치도 육상양식시설 배출수 수질기준 설정, 2023



정리. 윤상훈 전문위원