파란은 10월 17일(목) 오전11시, 제주도의회 1층 도민카페에서 '제주 해양보호구역 파란탐사대'의 활동 결과를 발표하였습니다. 지난 5월부터 8월까지 제주 해양보호구역 전역을 탐사하고, 그 기록을 정리한 발표 내용을 2회에 걸쳐 소개합니다.  

1. 제주 해양보호구역 탐사대는? 

• 취지
  • ‘제주 해양보호구역 파란 탐사대’는 2022년 유엔 생물다양성협약이 채택한 2030년까지 30% 보호구역 확대 정책을 지지하며, 한국사회 특히 제주도 해양보호구역의 확대와 관리 정책을 촉구하기 위해 기획된 해양시민과학 프로젝트입니다. 
  • 해양보호구역은 ‘해양생태계 및 해양경관 등을 특별히 보전할 가치가 있어 국가 또는 지자체가 특정 공유수면에 대해 지정․관리하는 구역’(「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제25조)입니다. 넓은 의미의 해양보호구역은 국립⋅군립⋅도립공원, 습지보호지역, 천연보호구역 등 다양한 공간을 포괄하며 풍요롭고 푸른 바다를 상징합니다. UN은 2030년까지 해양보호구역 30% 확대에 합의하였고, 한국 정부도 서명하였습니다. 전 세계 바다의 30%를 해양보호구역으로 만들자는 국제사회의 약속은 기후위기 시대, 해양생태계와 해양생물을 보호하기 위한 마지막 장치입니다.
    
  • 제주도에 지정된 넓은 의미의 해양보호구역은 2024년 현재, 우도⋅추자⋅서귀포⋅마라⋅ 성산일출 해양 등 5곳의 해양도립공원(제주특별자치도 지정), 성산일출봉⋅문섬과 범섬, 제주연안연산호군락⋅차귀도⋅마라도 등 5곳의 천연보호구역(국가유산청 지정), 문섬 등 주변해역⋅토끼섬 주변해역⋅추자도 주변해역 등 3곳의 해양생태계보호구역과 오조리 습지보호지역(해양수산부 지정) 등 총 14곳입니다.

  • ‘제주 해양보호구역 파란 탐사대’는 10명의 탐사대원과 함께 제주의 해양보호구역의 전역을 탐사하였습니다. 때로는 걸으면서, 때로는 호흡기를 물고 바닷속으로, 때로는 돌핀맨의 탐사선 ‘배롱호’를 타고 제주의 해양보호구역을 구석구석 살펴보았습니다. 본 탐사대의 기록은 해양보호구역에 관한 정책을 개선⋅보완하기 위한 마중물로 사용할 계획입니다.

• 탐사 일정
  • 탐사대 모집
    
    
  • 탐사대 구성 : 탐사대원 10명 (기획단 4명 + 선발대원 6명)

    기획단

    해양시민과학센터 파란 : 신수연 센터장, 윤상훈 전문위원 해양다큐멘터리 제작팀 <돌핀맨> : 이정준 감독, 홍상희 작가

    선발대원

    김보은 : 디자인의 사회적, 환경적 영향에 대해 고민하며 디자인을 통해 해결할 수 있는 방법을 실험하는 디자인 스튜디오 ‘어라우드랩’ 운영자 김화용 : 이데올로기, 젠더 문법, 인간중심주의, 수도권 중심 등이 만든 경계와 계급의 틈을 만드는 일을 벌여온 미술작가이며 기획자 박성준 : 바다와 보호지역에 관한 다양한 이야기를 기록하는 녹색연합 자연생태팀 활동가 이루리 : 지구에서 사라져가는 생명을 기록하는 멸종위기 전문잡지 ‘물밑’ 제작자이며, 제주 돌고래 서포터즈로 활동하는 시민 이하영 : 재난 대응 정신보건 전문가. 어린 시절 동경했던 해양 생물학자의 삶을 꿈꾸는 여행 생활자 최서현 : 제주에 거주하며 자연의 물성이 가진 힘에 압도되었던 경험을 토대로 인간 신체와 다른 몸들이 관계하며 벌어지는 일을 주시하는 개인 연구자

    
    
  • 주요 탐사 일정과 인터뷰이

• 탐사 기록
  • 기록 Ⅰ: 제주 해양보호구역 모니터링 기록지 (공간 및 관리에 대한 18개 항목 기록)
    
    
  • 기록 Ⅱ : 탐사기 12편 연재 (파란 홈페이지 및 오마이뉴스, 제주투데이 공동 게재)    
    

    탐사기 전편 읽기 1편 성산일출도립공원 편 : 섭지코지 한가운데 들어선 건물... 주민들이 잃어버린 풍경 2편 우도 편 : '관광지'로만 알고 있는 우도의 다른 이름 3편 오조리 편 : 제주 오조리 마을이 연안 습지를 지키는 법  4편 토끼섬 편 : 제주도와 토끼섬 사이, 지구를 살릴 '보물'이 자란다 5편 추자도 편 : 추자도에 부는 새 바람... 해상풍력 발전은 어떤 결과 만들까 6편 추자도 주변해역 편 : 해양보호구역 맞나 걱정되는 추자도  7편 문섬범섬천연보호구역 편 : 관광 잠수함과 천연기념물 연산호 군락, 공존 가능할까? 8편 서귀포해양도립공원 편 : '여기가 서귀포' 보여주는 세 섬, 이곳 바다가 위험하다  9편 마라해양도립공원 편 : 마라도 바다에 미역이 없다고? 지금 벌어지는 무서운 일들 10편 제주연안연산호군락 편 : 제주의 '마지막 피난처'가 끓고 있다... 베테랑 다이버의 호소 11편 차귀도 편 : 차귀도 천연보호구역에 쌓인 쓰레기, 상상 이상 12편 마무리 편 : 바다에서도 '거리두기'가 필요하다

2. 제주 해양보호구역 현황

• 제주 해양보호구역 현황

제주 해양보호구역 현황 지도 (KDPA 정보 기반, 파란 편집)

• 제주 해양보호구역 세부 현황
  • 해양보호구역에 적용되는 법제도

    구분		지정 기관		명칭		지정 년도		면적(㎢)
    해양생태계 보호구역		해양수산부		문섬 등 주변해역 해양보호구역		2002		13.68
    				토끼섬 주변해역 해양보호구역		2016		0.59
    				추자도 주변해역 해양보호구역		2015		1.18
    습지보호지역		해양수산부		제주 오조리 갯벌		2023		0.24
    해양도립공원		제주특별자치도		마라 해양		2008		49.75
    				서귀포 해양		2008		16.15
    				성산일출 해양		2008		95.3
    				우도 해양		2008		25.8
    				추자 해양		2008		94.5
    천연보호구역		국가유산청		마라도 천연보호구역		2000		6.86
    				문섬 범섬 천연보호구역		2000		9.75
    				성산일출봉 천연보호구역		2000		5.87
    				차귀도 천연보호구역		2000		6.72
    천연기념물		국가유산청		제주연안연산호군락		2004		90.1
    면적 합계						416.49 ㎢ (중복 포함)

    
    
  • 우리나라 해양에는 지정 목적과 관리 주체에 따라 다양한  보호구역이 지정·관리되고 있으며, 소관 부처 및 관련 법률은 아래와 같음

    소관 부처	관련 법률	관련 보호구역
    해양수산부	「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」	해양보호구역
    	「습지보전법」	연안습지보호 지역
    	「수산자원관리법」	수산자원보호구역
    	「해양환경관리법」	환경보전해역
    	「갯벌 및 그 주변 지역의 지속가능한 관리와 복원에 관한 법률」	갯벌관리구역
    	「해양수산발전기본법」	해중경관지구
    환경부	「자연공원법」	해상·해안국립공원
    	「자연환경보전법」	생태·경관보전지역
    	「독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법」	특정도서
    국가유산청	「자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률」	보호구역 (명승, 천연기념물, 천연보호구역)
    국토교통부	「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」	수산자원보호구역

3. 제주 해양보호구역 탐사결과 

• MPA Guide¹ 에 따른 보호구역  평가
  • 해양보호구역 설립 ⋅지정 단계
    • 제안/공약 : 해양보호구역을 지정하겠다는 의도를 공식적인 발표하였으나 구속력은 없는 단계
    • 지정: 명확한 공간적 범위에 대해 법률적 근거와 절차에 따라 유효한 방법으로 공식 지정된 단계
    • 이행: 관리기본계획이 활성화된 상태에서 사업 시행을 위한 관리기관이 있으며, 보호구역 규제에 대해 이용자들이 인식하고 있는 단계
    • 관리활성화: 보호구역에 대한 지속적 모니터링, 지역사회의 참여, 사업 점검 및 관리평가가 이루어지고 있어 해양생태계 보호라는 목표를 충족하는 단계

• MPA Guide의 해양보호구역 설립⋅지정 단계에  따라 제주 해양보호구역을 평가한 결과 지정 단계 (명확한 범위, 법률적 근거와 절차, 유효한 방식, 공식적) 와 이행 단계(관리기본계획 활성화, 관리기관 존재, 주민⋅관광객 등 이용자들의 공간과 규제에 대한 인식) 수준 사이에 있음. 해양생물다양성과 생태계를 보호하는 해양보호구역 보호라는 목표를 충족하는 관리활성화 단계에 도달한 곳은 한 곳도 없었음. 
  • 특히 대부분 관리기본계획만 수립하고, 관리기관과 주체의 수립, 교육 및 홍보 프로그램 운영, 보전 활동 등을 수행하지 않아 ‘문서 상의 보호구역’(paper park)으로 존재하는  상황임.
    
•  해양보호구역 레벨에 따른 관리
  • MPA Guide에 따르면 해양보호구역은 공간의 생태적, 사회적 환경에 따라 보호 정도를 다르게 설계하여 관리할 것을 권고하고 있음. 채굴, 준설⋅덤핑, 선박 정박, 기반 시설, 양식업, 상업 어업, 레저 관광에 대한 규제 및 허용 정도에 따라 ‘엄격한 보호’, ‘강력한 보호’, ‘가벼운 보호’, ‘최소한의 보호’로 나눌 수 있음

  • 한국의 해양보호구역은 부처별 소관법률에 따라 나뉘어 있으나, 해양 관련 보호구역 내에서 금지된 행위를 법률로 정하고, 행정청의 허가를 통해 그 금지된 행위²를 할 수 있게 허용하는 방식을 취하고 있음.

  • 하지만 보호구역의 대표적인 규제 수단인 행위 제한은 법률에 따라 금지 행위, 허가 행위 내용 등이 다르고, 이에 대한 벌칙 등도 차이가 있어 규범에 대한 신뢰성 및 예측 가능성이 떨어지는 문제가 있음. 단순히 보호구역을 지정하여 행위를 제한하는 방식보다 같은 보호구역이더라도 해역의 용도를 구분하여 관리하는 용도지구제가 보다 체계적이며, 해역 특성을 고려한 실효적인 해양 보호가 가능한 방식이 되겠음

• 해양보호구역 관리에 대한 평가 : ○ △ Ｘ
  • 평가 지표 (국내 해양보호구역 평가 지표를 응용함. 현재 관리평가지표에 대한 연구가 진행 중임)   
    • 관리 주체: 지역관리위원회 운영 조례 제정 여부, 지역관리위원회 구성 및 운영, 법률 및 계획 상 명시
    • 관리 계획Ⅰ: 관리기본계획 및 연차별 계획 수립 및 검토 
    • 관리 계획 Ⅱ : 관리기본계획 및 연차별 관리사업 이행
    • 교육 홍보: 리플릿/소책자 제작, 현장체험 프로그램 운영, 홍보
    • 보전 관리: 감시인⋅명예관리인 운영, 해양쓰레기 수거⋅처리, 환경저해시설 제거⋅정비, 안내판 설치⋅유지 보수
    • 주민 지원: 생태관광 및 체험프로그램, 주민공모사업 등 
    • 관리 과정: 지역관리위원회 개최, 연차별 관리사업 결과에 대한 공유⋅환류 여부, 이해관계자(지역주민, NGO 등)의 인식증진 프로그램 참여 여부
  • 탐사를 통한 제주 해양보호구역 관리 평가 결과
    • 대부분 해양보호구역에 대한  관리 계획은 마련되어 있음(해양도립공원: 2021-2030년 제주특별자치도립공원 보전⋅관리계획/ 천연보호구역: 개별 천연보호구역에 대한 훈령 형태의 관리지침/ 해양생태계보호구역: 개별 해양보호구역 관리계획/ 습지보호지역: 오조리의 경우, 2023년 12월 보호지역으로 지정되어 용역 중임)
    • 지정 이후에 관리 주체는 지자체(도립공원), 지역 주민 및 거버넌스(천연보호구역), 지역관리위원회 구성 및 운영(해양생태계보호구역, 습지보호지역)으로 명시되어있으나 교육 홍보 및 보전 관리, 주민 인식 지원 등을 위한 구체적 사업이 진행되어 관리되는 곳을 찾기 어려웠음. 기본적인 안내판이 설치되지 않거나(우도 해양도립공원), 안내판이 훼손된 채 방치(제주연안연산호군락, 토끼섬)되고, 폐어구로 인한 산호 훼손(문섬)과 해양쓰레기가 방치(차귀도, 추자도)된 모습이 눈에 띄었고, 보호구역 관리를 위한 지역관리위원회 등을 운영하는 곳을 확인할 수 없었음
    • 다만, 가장 최근(2023년 12월)에 지정된 오조리 습지보호지역의 경우, 주민들이 ‘습지보호지역’ 지정을 희망하여 신청한 드문 사례로 현재 ‘오조리 습지보호지역 관리기본계획’ 수립 용역이 진행 중인 상황이지만, 현재  마을 주도로 ‘생태계 서비스 지불제’ 제도를 활용하여 습지 정화 활동을 하고 있으며, 시설물 정비와 마을 내 습지센터건립 계획을 추진하고 있음. 이는 지역 주민의 동의와 참여야말로 해양보호구역 제도를 효과적으로 작동하는 핵심적 요소임을 보여줌.

4. 제주 해양보호구역 관리에 대한 진단과 제언  

• 해양보호구역제도는 해양생태계 및 해양생물 보호를 위한 중요한 정책 수단임에도 부처별 소관 법률에 따라 분산되어 있으며, 관리에 맹점을 보이고 있습니다. 생물종 현황 및 위협 요인에 대해 모니터링/ 조사가 이루어지고 있지 않으며, 해양도립공원의 경우 자연경관 및 문화자원은 용도구역에서 제외되어 난개발, 경관사유화 문제를 드러내고 있습니다. 지역 주민과 이해관계자를 보호구역이라는 공간의 관리 주체로 세우려는 노력이 필요하나 교육, 홍보, 생태관광 등의 운영 노력을 확인할 수 없었고 해양보호구역 내에서도 레저, 관광, 어업 등의 행위가 대부분 허용이 되는 상황입니다.   
• 현재 해양 관련 보호구역은 여러 개별법에 따라 서로 다른 부처에서 지정·관리되고 있습니다. 이처럼 개별법에 따라 여러 부처에서 지정·관리하다 보니 중복 지정으로 관리 주체가 모호하고, 적극적이며 효율적인 관리가 이루어지지 않고 있습니다. 이에 개별법에 따른 해양보호구역 제도를 단일법으로 통합하여 체계적이고 실효적인 해양 보호가 이루어질 수 있도록 정비해야합니다. 단일법으로 제도를 정비하면서 해역의 이용실태, 특성, 향후 해역보전 및 이용 방향 등을 고려하여 용도지구(상업적 이용지구(어업 활동 및 관광 측면), 서식지보호 지구, 과학적 연구지구, 보전지구 등)제를 도입하고, 각 용도지구에 적합한 관리를 한다면 더욱 내실 있는 해양보호구역 관리가 가능해질 것입니다.
• 해양보호구역의 효과적인 관리를 위해서는 해양보호구역으로 지정한 후 환경변화 등에 대한 과학적 조사와 지속적인 모니터링을 통한 장기적인 자료 축적이 중요합니다. 하지만 현재 해양 관련 보호구역 내 조사와 관련한 규정은 매우 추상적으로 규정되어 있으며, 그나마도 각 개별법에 분산되어 있습니다. 이에 시민 과학을 활용하여 과학적 조사와 해양보호구역 정책의 연계성을 강화할 방안을 제도화해야 합니다. 그렇게 함으로써 시민단체 등이 축적한 조사 결과들이 과학연구나 해양보호정책에 실질적으로 이바지할 수 있도록 해야 할 것입니다.
• 보호구역을 지정하는 주체는 늘 행정청이며, 그 과정에서 지역주민 등의 의견을 청취하지만, 그 의견은 참고자료에 불과합니다. 즉, 보호구역 지정 및 관리의 의사결정체계는 일방형입니다. 게다가 해양보호구역의 지정과정에서 지역주민의 참여를 일부 법률에서 보장하고 있으나, 지정 과정뿐만 아니라 관리 과정에서 지역주민이 실질적인 관리 주체의 일원으로 참여할 수 있는 제도적 장치는 미흡합니다. 당해 지역주민은 해양보호구역의 주된 이용·관리 주체이므로 해양보호구역의 지정 및 관리 과정에 지역사회의 참여를 유도해야 합니다. 이해관계자 및 지역주민의 참여 기회를 법·제도적으로 보장함으로써 소통을 강화하고, 지역주민 지원대책, 지속 가능한 관리체계 등을 마련하여 해양보호구역 관리가 실효적으로 작동할 수 있도록 해야 합니다.

1 MPA Guide: 2021년 사이언스 지에 수록된 'The MPA Guide: A framework to achieve global goals for the ocean’를 기반으로 세계 6대륙, 14개국 42명의 MPA 전문가들의 협업하여 해양보호구역에 대한 정책, 관리 방안 등을 평가, 분석하는 가이드 (https://mpa-guide.protectedplanet.net)  

2 건축물 등의 신축⋅증축, 광물 등의 채굴⋅채취, 토지 등의 형질변경, 야생동⋅식물의 포획⋅채취 등의 행위