해양시민과학센터 파란은 이웃 해양·환경단체들과 함께 입법 예고 중인 '해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법 시행령 제정령안'을 검토하였고, '지속가능한 해양생태계를 위한 해상풍력특별법 시행령의 주요 환경 쟁점 및 개정 제안’ 내용을 담은 의견서를 1월 19일 기후에너지환경부에 제출하였습니다.
[공동의견서/요약]
해상풍력은 기후위기 대응을 위해 반드시 필요한 핵심적인 재생에너지원입니다. 그러나 그 추진 방식이 해양생태계를 파괴하는 방식이어서는 안 될 것입니다. 법률이 큰 방향과 원칙을 제시한다면, 시행령은 그 원칙을 현실에서 작동시키는 구체적인 기준과 절차를 규정합니다. 따라서 시행령이 어떻게 만들어지느냐에 따라, 해상풍력특별법은 진정으로 해양생태계를 보호하며 재생에너지를 확대하는 균형 잡힌 제도가 될 수도 있고, 반대로 단순히 사업 촉진만을 위한 도구로 전락하여 돌이킬 수 없는 환경 파괴를 가져올 수도 있습니다.
지금 입법예고된 시행령 안은 안타깝게도 후자의 길을 가리키고 있습니다. 이대로 시행될 경우, 법에 담긴 최소한의 환경 보호 장치마저 무력화되고, 모호한 기준으로 인한 지역 갈등과 법적 분쟁이 심화될 것이며, 무엇보다 한번 훼손되면 되돌릴 수 없는 해양생태계 파괴를 초래할 위험이 매우 큽니다. 따라서 입법 예고된 시행령의 핵심적인 환경 쟁점들을 짚어보고, 지속가능한 해상풍력을 위한 구체적인 개선 요구사항을 제안하고자 합니다.
- 쟁점 1: 입지정보망의 환경정보 불충분성 (시행령안 제9조)
[현재 규정 내용]
시행령안 제9조는 입지정보망에 환경ㆍ해양환경 정보가 ‘포함되어야 한다’고만 규정하고 있을 뿐, 구체적으로 어떤 정보가, 어떤 품질 기준으로, 얼마나 자주 갱신되어야 하는지에 대한 규정이 전무합니다.
[개선 요구사항]
시행령 또는 시행규칙에서 필수 환경 정보 목록을 명확히 하고, 최소 데이터 품질 기준(예: 3년 이상 시계열, 4계절 조사)과 전문기관 검증, 그리고 정보의 전면 공개 및 연 1회 이상 갱신 의무를 명확히 규정해야 합니다.
- 쟁점 2: 예비지구 지정요건의 모호성 (시행령안 제11조)
[현재 규정 내용]
시행령안 제11조는 예비지구 지정요건으로 “국가유산에 미치는 영향이 적을 것”, “기존의 해양활동에 미치는 영향이 적을 것” 등 추상적인 기준만을 제시하고 있습니다.
[개선 요구사항]
- 해양보호구역, 멸종위기종 서식지, 철새 이동경로 등 명확한 '환경 배제 기준'을 신설해야 합니다.
- 입지정보망 기반의 1차 스크리닝부터 환경전문가가 참여하는 현장조사, 민감도 평가 등급 분류까지, 단계별 사전환경성 검토 절차를 명시해야 합니다.
- 쟁점 3: 정부 주도 영향조사의 실효성 미흡 (시행령안 제14조)
[현재 규정 내용]
정부가 해양환경영향조사를 실시하도록 하고 있으나, 구체적인 방법에 대한 규정이 미흡합니다.
[개선 요구사항]
- 최소 1년(4계절) 이상, 민감 해역은 2년 이상의 조사 기간을 의무화해야 합니다.
- 인증된 독립 전문기관 선정 기준, 이해충돌 배제 장치를 마련하고, 조사 원자료를 포함한 전 과정의 투명한 공개를 의무화해야 합니다.
- 쟁점 4: 민관협의회의 환경 대표성 부족 (시행령안 제15조, 제16조)
[현재 규정 내용]
민관협의회 구성 시 공익위원에 '환경·해양환경' 전문가가 포함될 수 있다고만 규정하고 있으며, 의사결정은 전원 합의가 불가능할 시 다수결(재적 2/3 출석, 출석 2/3 찬성)로 처리하게 되어 있습니다.
[개선 요구사항]
- 공익위원 중 환경·해양환경 전문가를 최소 2인 이상 의무적으로 포함하도록 명시해야 합니다.
- 지역 환경단체 대표 1인 이상의 참여를 보장해야 합니다.
- 생태계에 중대한 영향을 미치는 등 핵심 환경 쟁점에 대해서는 '환경 전문가 과반 동의'와 같은 특별 의결 기준을 신설해야 합니다.
- 쟁점 5: 환경성평가 특례의 환경보호 수준 약화 (시행령안 제32조, 제33조) ※최대 쟁점
[현재 규정 내용]
본 시행령안의 가장 심각한 문제입니다. 환경성평가협의회가 평가 항목을 정할 때, “법 제16조에 따른 정부 조사와 중복되지 아니하는 범위에서 추가적으로 실시할 필요가 있는 평가항목 등을 최소한으로 결정하여야 한다”고 규정하고 있습니다.
[개선 요구사항]
- “중복되지 않는 범위에서 최소한으로”라는 독소조항을 즉시 삭제하고, 환경성평가가 기존 환경영향평가법 및 해양이용영향평가와 동등하거나 그 이상의 수준으로 실시됨을 명시해야 합니다.
- 환경성평가협의회에 환경 분야 전문가 과반 참여를 보장하고, 평가서에 대한 실질적인 검토 및 승인 거부 권한을 부여해야 합니다.
- 쟁점 6, 7: 형식적인 환경 고려 및 평가 (시행령안 제22조, 제26조, 제28조)
[현재 규정 내용]
발전지구 지정 시 환경조사 결과를 ‘고려할 것’이라고만 되어 있고, 사업자 선정 시 환경 평가 항목이 있지만 배점 등 구체적인 기준이 없습니다.
[개선 요구사항]
- 발전지구 지정 시 환경조사 결과를 ‘고려’하는 수준을 넘어, 중대한 환경영향이 예상될 경우 지정을 제한하도록 명시해야 합니다.
- 사업자 선정 시, 환경관리 능력 평가 배점을 30% 이상으로 상향하고, 과거 환경법 위반 이력이 있는 사업자에 대한 감점 제도를 도입해야 합니다.
ⓒ파란
- 쟁점 8: 실시계획 승인의 실무위원회 위임의 위법성 (시행령안 제5조)
[현재 규정 내용]
상위법인 해상풍력특별법은 ‘실시계획 승인’을 국무총리 소속 위원회의 핵심 심의·의결 사항으로 명시하고(제6조 제1항 제5호), ‘대통령령으로 정하는 경미한 사항’에 한해 실무위원회 위임을 허용하고 있으나(제7조 제9항), 하위법령인 시행령안 제5조 제2항 제4호는 이 ‘실시계획 승인’ 자체를 ‘경미한 사항’으로 규정하여 실무위원회에 포괄 위임하고 있습니다.
[개선 요구사항]
상위법의 위임 취지를 존중하면서 행정의 효율성을 도모하기 위해서는, ‘'실시계획 승인’ 자체를 경미한 사항으로 규정하는 현행 제5조 제2항 제4호를 삭제하거나, 승인된 ‘실시계획의 변경’ 중 진정으로 경미하다고 볼 수 있는 유형을 구체적으로 한정하여 규정하는 방식으로 개정하는 것이 바람직합니다.
- 쟁점 9: 실시계획 변경 시 환경성평가 특례의 과도한 완화 (시행령안 제34조)
[현재 규정 내용]
시행령안 제34조는 실시계획 변경 시 원칙적으로 환경성평가를 거치도록 하되(제1항), 사업구역 면적 변화량이 최초 환경성평가 면적의 30% 미만인 경우(누적 변경 포함) 기후에너지환경부장관의 검토를 받아 환경성평가를 생략할 수 있도록 규정하고 있습니다(제2항).
[개선 요구사항]
따라서 환경영향평가 제도의 실효성을 확보하고, 사업자의 탈법적인 평가 회피 시도를 차단하기 위해 다음과 같은 방향으로 시행령 개정이 필요합니다.
- ‘쪼개기 방지’ 명문화: 실질적으로 단일한 사업계획의 변경임에도 불구하고 환경성평가를 회피할 목적으로 시차를 두거나 사업자를 달리하여 분할 신청하는 것을 방지하는 명시적인 규정을 신설해야 합니다.
- 합산 기준 도입: 일정 기간 내(예: 5년 또는 10년)에 동일 사업구역 또는 인접 구역에서 이루어지는 누적 변경 면적을 합산하여 환경성평가 대상 여부를 판단하도록 기준을 강화해야 합니다. 이는 「환경영향평가법 시행령」 별표4 비고 제11호에서 연접 개발 시 기존 면적과 추가 면적을 합산하여 소규모 환경영향평가 대상 여부를 판단하는 것과 유사한 취지입니다.
- ‘경미한 변경’ 기준의 구체화 및 하향 조정: 환경성평가 생략이 가능한 ‘경미한 변경’의 기준을 현행 30% 미만에서 10% 또는 15% 미만으로 하향 조정하고, 면적 변경뿐만 아니라 발전용량, 주요 설비의 위치 변경 등 환경에 중대한 영향을 미칠 수 있는 다른 요소들도 고려하도록 기준을 구체화해야 합니다.
- 쟁점 10: 전문인력 양성에 '환경·생태 전문가' 포함 (시행령안 제40조)
[현재 규정 내용]
시행령안 제40조는 “해상풍력산업 관련 전문인력”의 범위를 사업성 분석, 기자재 설계, 시설 설치, 운영·유지보수, 작업선박 관리, 시설 해체 등 산업 육성 및 기술 분야로만 한정하고 있으며, 해양환경·생태계 보호를 위한 환경 전문인력은 전혀 포함하고 있지 않습니다.
[개선 요구사항]
해상풍력 특별법상 ‘전문인력’의 정의에 해양환경, 해양생태계, 수산자원 분야를 독립된 전문 분야로 명시하여, 해당 분야의 전문가를 체계적으로 양성하고 지원할 법적 근거를 마련해야 합니다.
ⓒ파란
7대 핵심 요구
지금의 해상풍력특별법 시행령안이 이대로 시행된다면 해양생태계는 돌이킬 수 없는 피해를 입게 될 것입니다. 해상풍력은 기후위기 대응을 위해 반드시 필요하지만, 해양생태계를 희생시키면서 추진되어서는 안 됩니다. 과학적 데이터에 기반하고, 투명한 절차를 거치며, 지역사회 및 환경단체와 소통하고, 환경을 실질적으로 보호할 때만 지속가능한 해상풍력은 가능합니다. 이에 다음 7가지 사항을 요구합니다.
하나, 해양보호구역 등 명확한 ‘환경 배제 기준’을 시행령에 명시하십시오.
둘, 민관협의회 등에 ‘환경전문가 및 환경단체의 참여’를 의무화하십시오.
셋, 환경성평가 수준을 약화시키는 ‘독소조항을 삭제’하고, 기존 제도와 동등 이상 수준을 보장하십시오.
넷, 최소 1년 이상의 ‘정부 조사’를 의무화하고, 그 결과를 투명하게 공개하십시오.
다섯, 사업자 선정 시 ‘환경 평가 비중을 대폭 강화’하십시오.
여섯, ‘환경복원 이행보증금’ 등 실효성 있는 사후관리 체계를 구체화하십시오.
일곱, 모든 환경 관련 정보를 투명하게 공개하여 ‘절차적 투명성’을 확보하십시오.
시행령은 이 모든 것을 가능하게 하는 구체적인 규칙이 되어야 합니다. 정부는 지금이라도 시행령안을 전면 재검토하고, 진정으로 지속가능한 해상풍력을 위한 제대로 된 시행령을 다시 마련해야 할 것입니다.
의견서 작성 단체: 국립공원을지키는시민의모임, 그린피스, 녹색연합, 생태지평, 인천녹색연합, 인천환경운동연합, 풀씨행동연구소, 플랜오션, 핫핑크돌핀스, 해양동물생태보전연구소(MARC), 해양시민과학센터 파란, 환경운동연합
* 하단 첨부파일에 현재 시행령안과 개선 요구를 담은 '개정안' 비교표를 포함한 전체 내용을 확인할 수 있습니다.
작성 : 신지형 파란 전문위원
해양시민과학센터 파란은 이웃 해양·환경단체들과 함께 입법 예고 중인 '해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법 시행령 제정령안'을 검토하였고, '지속가능한 해양생태계를 위한 해상풍력특별법 시행령의 주요 환경 쟁점 및 개정 제안’ 내용을 담은 의견서를 1월 19일 기후에너지환경부에 제출하였습니다.
[공동의견서/요약]
해상풍력은 기후위기 대응을 위해 반드시 필요한 핵심적인 재생에너지원입니다. 그러나 그 추진 방식이 해양생태계를 파괴하는 방식이어서는 안 될 것입니다. 법률이 큰 방향과 원칙을 제시한다면, 시행령은 그 원칙을 현실에서 작동시키는 구체적인 기준과 절차를 규정합니다. 따라서 시행령이 어떻게 만들어지느냐에 따라, 해상풍력특별법은 진정으로 해양생태계를 보호하며 재생에너지를 확대하는 균형 잡힌 제도가 될 수도 있고, 반대로 단순히 사업 촉진만을 위한 도구로 전락하여 돌이킬 수 없는 환경 파괴를 가져올 수도 있습니다.
지금 입법예고된 시행령 안은 안타깝게도 후자의 길을 가리키고 있습니다. 이대로 시행될 경우, 법에 담긴 최소한의 환경 보호 장치마저 무력화되고, 모호한 기준으로 인한 지역 갈등과 법적 분쟁이 심화될 것이며, 무엇보다 한번 훼손되면 되돌릴 수 없는 해양생태계 파괴를 초래할 위험이 매우 큽니다. 따라서 입법 예고된 시행령의 핵심적인 환경 쟁점들을 짚어보고, 지속가능한 해상풍력을 위한 구체적인 개선 요구사항을 제안하고자 합니다.
[현재 규정 내용]
시행령안 제9조는 입지정보망에 환경ㆍ해양환경 정보가 ‘포함되어야 한다’고만 규정하고 있을 뿐, 구체적으로 어떤 정보가, 어떤 품질 기준으로, 얼마나 자주 갱신되어야 하는지에 대한 규정이 전무합니다.
[개선 요구사항]
시행령 또는 시행규칙에서 필수 환경 정보 목록을 명확히 하고, 최소 데이터 품질 기준(예: 3년 이상 시계열, 4계절 조사)과 전문기관 검증, 그리고 정보의 전면 공개 및 연 1회 이상 갱신 의무를 명확히 규정해야 합니다.
[현재 규정 내용]
시행령안 제11조는 예비지구 지정요건으로 “국가유산에 미치는 영향이 적을 것”, “기존의 해양활동에 미치는 영향이 적을 것” 등 추상적인 기준만을 제시하고 있습니다.
[개선 요구사항]
- 해양보호구역, 멸종위기종 서식지, 철새 이동경로 등 명확한 '환경 배제 기준'을 신설해야 합니다.
- 입지정보망 기반의 1차 스크리닝부터 환경전문가가 참여하는 현장조사, 민감도 평가 등급 분류까지, 단계별 사전환경성 검토 절차를 명시해야 합니다.
[현재 규정 내용]
정부가 해양환경영향조사를 실시하도록 하고 있으나, 구체적인 방법에 대한 규정이 미흡합니다.
[개선 요구사항]
- 최소 1년(4계절) 이상, 민감 해역은 2년 이상의 조사 기간을 의무화해야 합니다.
- 인증된 독립 전문기관 선정 기준, 이해충돌 배제 장치를 마련하고, 조사 원자료를 포함한 전 과정의 투명한 공개를 의무화해야 합니다.
[현재 규정 내용]
민관협의회 구성 시 공익위원에 '환경·해양환경' 전문가가 포함될 수 있다고만 규정하고 있으며, 의사결정은 전원 합의가 불가능할 시 다수결(재적 2/3 출석, 출석 2/3 찬성)로 처리하게 되어 있습니다.
[개선 요구사항]
- 공익위원 중 환경·해양환경 전문가를 최소 2인 이상 의무적으로 포함하도록 명시해야 합니다.
- 지역 환경단체 대표 1인 이상의 참여를 보장해야 합니다.
- 생태계에 중대한 영향을 미치는 등 핵심 환경 쟁점에 대해서는 '환경 전문가 과반 동의'와 같은 특별 의결 기준을 신설해야 합니다.
[현재 규정 내용]
본 시행령안의 가장 심각한 문제입니다. 환경성평가협의회가 평가 항목을 정할 때, “법 제16조에 따른 정부 조사와 중복되지 아니하는 범위에서 추가적으로 실시할 필요가 있는 평가항목 등을 최소한으로 결정하여야 한다”고 규정하고 있습니다.
[개선 요구사항]
- “중복되지 않는 범위에서 최소한으로”라는 독소조항을 즉시 삭제하고, 환경성평가가 기존 환경영향평가법 및 해양이용영향평가와 동등하거나 그 이상의 수준으로 실시됨을 명시해야 합니다.
- 환경성평가협의회에 환경 분야 전문가 과반 참여를 보장하고, 평가서에 대한 실질적인 검토 및 승인 거부 권한을 부여해야 합니다.
[현재 규정 내용]
발전지구 지정 시 환경조사 결과를 ‘고려할 것’이라고만 되어 있고, 사업자 선정 시 환경 평가 항목이 있지만 배점 등 구체적인 기준이 없습니다.
[개선 요구사항]
- 발전지구 지정 시 환경조사 결과를 ‘고려’하는 수준을 넘어, 중대한 환경영향이 예상될 경우 지정을 제한하도록 명시해야 합니다.
- 사업자 선정 시, 환경관리 능력 평가 배점을 30% 이상으로 상향하고, 과거 환경법 위반 이력이 있는 사업자에 대한 감점 제도를 도입해야 합니다.
ⓒ파란
[현재 규정 내용]
상위법인 해상풍력특별법은 ‘실시계획 승인’을 국무총리 소속 위원회의 핵심 심의·의결 사항으로 명시하고(제6조 제1항 제5호), ‘대통령령으로 정하는 경미한 사항’에 한해 실무위원회 위임을 허용하고 있으나(제7조 제9항), 하위법령인 시행령안 제5조 제2항 제4호는 이 ‘실시계획 승인’ 자체를 ‘경미한 사항’으로 규정하여 실무위원회에 포괄 위임하고 있습니다.
[개선 요구사항]
상위법의 위임 취지를 존중하면서 행정의 효율성을 도모하기 위해서는, ‘'실시계획 승인’ 자체를 경미한 사항으로 규정하는 현행 제5조 제2항 제4호를 삭제하거나, 승인된 ‘실시계획의 변경’ 중 진정으로 경미하다고 볼 수 있는 유형을 구체적으로 한정하여 규정하는 방식으로 개정하는 것이 바람직합니다.
[현재 규정 내용]
시행령안 제34조는 실시계획 변경 시 원칙적으로 환경성평가를 거치도록 하되(제1항), 사업구역 면적 변화량이 최초 환경성평가 면적의 30% 미만인 경우(누적 변경 포함) 기후에너지환경부장관의 검토를 받아 환경성평가를 생략할 수 있도록 규정하고 있습니다(제2항).
[개선 요구사항]
따라서 환경영향평가 제도의 실효성을 확보하고, 사업자의 탈법적인 평가 회피 시도를 차단하기 위해 다음과 같은 방향으로 시행령 개정이 필요합니다.
- ‘쪼개기 방지’ 명문화: 실질적으로 단일한 사업계획의 변경임에도 불구하고 환경성평가를 회피할 목적으로 시차를 두거나 사업자를 달리하여 분할 신청하는 것을 방지하는 명시적인 규정을 신설해야 합니다.
- 합산 기준 도입: 일정 기간 내(예: 5년 또는 10년)에 동일 사업구역 또는 인접 구역에서 이루어지는 누적 변경 면적을 합산하여 환경성평가 대상 여부를 판단하도록 기준을 강화해야 합니다. 이는 「환경영향평가법 시행령」 별표4 비고 제11호에서 연접 개발 시 기존 면적과 추가 면적을 합산하여 소규모 환경영향평가 대상 여부를 판단하는 것과 유사한 취지입니다.
- ‘경미한 변경’ 기준의 구체화 및 하향 조정: 환경성평가 생략이 가능한 ‘경미한 변경’의 기준을 현행 30% 미만에서 10% 또는 15% 미만으로 하향 조정하고, 면적 변경뿐만 아니라 발전용량, 주요 설비의 위치 변경 등 환경에 중대한 영향을 미칠 수 있는 다른 요소들도 고려하도록 기준을 구체화해야 합니다.
[현재 규정 내용]
시행령안 제40조는 “해상풍력산업 관련 전문인력”의 범위를 사업성 분석, 기자재 설계, 시설 설치, 운영·유지보수, 작업선박 관리, 시설 해체 등 산업 육성 및 기술 분야로만 한정하고 있으며, 해양환경·생태계 보호를 위한 환경 전문인력은 전혀 포함하고 있지 않습니다.
[개선 요구사항]
해상풍력 특별법상 ‘전문인력’의 정의에 해양환경, 해양생태계, 수산자원 분야를 독립된 전문 분야로 명시하여, 해당 분야의 전문가를 체계적으로 양성하고 지원할 법적 근거를 마련해야 합니다.
ⓒ파란
7대 핵심 요구
지금의 해상풍력특별법 시행령안이 이대로 시행된다면 해양생태계는 돌이킬 수 없는 피해를 입게 될 것입니다. 해상풍력은 기후위기 대응을 위해 반드시 필요하지만, 해양생태계를 희생시키면서 추진되어서는 안 됩니다. 과학적 데이터에 기반하고, 투명한 절차를 거치며, 지역사회 및 환경단체와 소통하고, 환경을 실질적으로 보호할 때만 지속가능한 해상풍력은 가능합니다. 이에 다음 7가지 사항을 요구합니다.
하나, 해양보호구역 등 명확한 ‘환경 배제 기준’을 시행령에 명시하십시오.
둘, 민관협의회 등에 ‘환경전문가 및 환경단체의 참여’를 의무화하십시오.
셋, 환경성평가 수준을 약화시키는 ‘독소조항을 삭제’하고, 기존 제도와 동등 이상 수준을 보장하십시오.
넷, 최소 1년 이상의 ‘정부 조사’를 의무화하고, 그 결과를 투명하게 공개하십시오.
다섯, 사업자 선정 시 ‘환경 평가 비중을 대폭 강화’하십시오.
여섯, ‘환경복원 이행보증금’ 등 실효성 있는 사후관리 체계를 구체화하십시오.
일곱, 모든 환경 관련 정보를 투명하게 공개하여 ‘절차적 투명성’을 확보하십시오.
시행령은 이 모든 것을 가능하게 하는 구체적인 규칙이 되어야 합니다. 정부는 지금이라도 시행령안을 전면 재검토하고, 진정으로 지속가능한 해상풍력을 위한 제대로 된 시행령을 다시 마련해야 할 것입니다.
의견서 작성 단체: 국립공원을지키는시민의모임, 그린피스, 녹색연합, 생태지평, 인천녹색연합, 인천환경운동연합, 풀씨행동연구소, 플랜오션, 핫핑크돌핀스, 해양동물생태보전연구소(MARC), 해양시민과학센터 파란, 환경운동연합
* 하단 첨부파일에 현재 시행령안과 개선 요구를 담은 '개정안' 비교표를 포함한 전체 내용을 확인할 수 있습니다.
작성 : 신지형 파란 전문위원